Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer´den Veto

Tarih : 29.11.2006
Konu : 5555 sayılı kanun
Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER tarafından yayımlanması uygun bulunmayan 5555 sayılı “Vakıflar Kanunu”, 5, 11, 12, 14, 16, 25, 26, 41 ve 68. maddelerinin bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa’nın değişik 89. ve 104. maddeleri uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı’na geri gönderilmiştir.
Söz konusu Yasa’nın Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı’na geri gönderilmesinin gerekçeleri aşağıda sunulmaktadır:
T.C.
CUMHURBAŞKANLIĞI
SAYI : B.01.0.KKB.01-18/A-10-2006-830 29 / 11 / 2006
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ BAŞKANLIĞINA
İLGİ: 14.11.2006 günlü, A.01.0.GNS.0.10.00.02-12046/35237 sayılı yazınız.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu’nca 09.11.2006 gününde kabul edilen 5555 sayılı “Vakıflar Kanunu” incelenmiştir.
1- Yasa’nın,
– 5. maddesinde,
“Yeni vakıflar; Türk Medeni Kanunu hükümlerine göre kurulur ve faaliyet gösterirler.
Yeni vakıfların kuruluşunda gayesini gerçekleştirecek asgari mal varlığı miktarı, mahkemesince belirlenir.
Yeni vakıflar, vakıf senetlerinde yazılı amaçlarını gerçekleştirmek üzere Genel Müdürlüğe beyanda bulunmak şartıyla şube ve temsilcilik açabilirler. Beyannamenin düzenlenmesine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir.
Yabancılar, Türkiye’de, hukuki ve fiili mütekabiliyet esasına göre yeni vakıf kurabilirler.”,
– 12. maddesinde,
“Vakıflar; mal edinebilirler, malları üzerinde her türlü tasarrufta bulunabilirler.
Genel Müdürlüğe ve mazbut vakıflara ait akar mallar ile hakların daha yararlı olanları ile değiştirilmesine, paraya çevrilmesine veya değerlendirilmesine Meclis yetkilidir.
Mülhak, cemaat, esnaf vakıfları ile yeni vakıflara, başlangıçta özgülenen mal ve haklar, vakıf yönetiminin başvurusu üzerine, haklı kılan sebepler varsa, Denetim Makamının görüşü alınarak mahkeme kararı ile sonradan iktisap ettikleri mal ve hakları ise bağımsız ekspertiz kuruluşlarınca düzenlenecek rapora dayalı olarak vakıf yetkili organının kararı ile daha yararlı olanları ile değiştirilebilir veya paraya çevrilebilir.
Vakıf yöneticileri, iktisap ettikleri veya değiştirdikleri taşınmaz malları tapuya tescil tarihinden itibaren bir ay içerisinde Genel Müdürlüğe bildirirler.
Kurucularının çoğunluğu yabancı uyruklu olan vakıfların, taşınmaz mal edinmeleri hakkında, 22/12/1934 tarihli ve 2644 sayılı Tapu Kanununun 35 inci maddesi uygulanır.”,
– 16. maddesinde,
“Mazbut vakıflara ait hayrat taşınmazlara, Genel Müdürlük tarafından öncelikle vakfiyeleri doğrultusunda işlev verilir. Genel Müdürlükçe değerlendirilemeyen veya işlev verilemeyen hayrat taşınmazlar; fiilen asli niteliğine uygun olarak kullanılıncaya kadar kiraya verilebilir.
Bu hayrat taşınmazlar; Genel Müdürlükçe işlev verilmek amacıyla, vakfiyesinde yazılı hizmetlerde kullanılmak üzere Genel Müdürlüğün denetiminde onarım ve restorasyon karşılığı kamu kurum ve kuruluşlarına, benzer amaçlı vakıflara veya kamu yararına çalışan derneklere tahsis edilebilir.
Mülhak vakfa ait hayrat taşınmazın tahsisinde Genel Müdürlük görüşü alınır.
Tahsis edilen taşınmaz; ticari bir faaliyette kullanılamaz, tahsise aykırı kullanımın tespiti halinde Genel Müdürlüğün talebi üzerine taşınmaz, bulunduğu yerin mülki amirliğince tahliye edilir.
Cemaat vakıflarına ait, kısmen veya tamamen hayrat olarak kullanılmayan taşınmazlar, vakıf yönetiminin talebi halinde Meclis kararıyla; aynı cemaate ait başka bir vakfa tahsis edilebilir veya vakfın akarına dönüştürülebilir.”,
– 25. maddesinde,
“Vakıflar; vakıf senetlerinde yer almak kaydıyla, amaç veya faaliyetleri doğrultusunda, uluslararası faaliyet ve işbirliğinde bulunabilirler, yurt dışında şube ve temsilcilik açabilirler, üst kuruluşlar kurabilirler ve yurt dışında kurulmuş kuruluşlara üye olabilirler.
Vakıflar; yurt içi ve yurt dışındaki kişi, kurum ve kuruluşlardan ayni ve nakdi bağış ve yardım alabilirler, yurt içi ve yurt dışındaki benzer amaçlı vakıf ve derneklere ayni ve nakdi bağış ve yardımda bulunabilirler. Nakdi yardımların yurt dışından alınması veya yurt dışına yapılması banka aracılığı ile olur ve sonuç Genel Müdürlüğe bildirilir. Bildirimin şekli ve içeriği yönetmelikle düzenlenir.”,
– 26. maddesinde,
“Vakıflar; amacını gerçekleştirmeye yardımcı olmak ve vakfa gelir temin etmek amacıyla, Genel Müdürlüğe bilgi vermek şartıyla iktisadi işletme ve şirket kurabilir, kurulmuş şirketlere ortak olabilirler.
Genel Müdürlük; Bakanlar Kurulu kararıyla Genel Müdürlük ve mazbut vakıfların gelirleri ve akar malları ile iktisadi işletme veya şirket kurmaya yetkilidir. Şirket hisseleri ve hakların daha yararlı olanları ile değiştirilmesi, paraya çevrilmesi, değerlendirilmesi ve bunlara bağlı her türlü hakkın kullanılması ile ortaklık paylarına bağlı hakların kullanılması Genel Müdürlük tarafından yürütülür.”,
düzenlemelerine yer verilmiştir.
Yasa’nın 2. maddesinde, bu Yasa’nın, mazbut, mülhak ve yeni vakıflar ile cemaat ve esnaf vakıflarını kapsadığı belirtildikten ve 3. maddesinde bu vakıfların ayrı ayrı tanımları yapıldıktan sonra, yukarıda yer verilen maddeleri ile,
– Yeni vakıfların, vakıf senedindeki amaçları gerçekleştirmek üzere, Vakıflar Genel Müdürlüğü’ne bildirimde bulunmak koşuluyla şube ve temsilcilik açabilmesi,
– Vakıfların yeni taşınmaz mal edinebilmesi,
– Mülhak vakıfların hayrat niteliğindeki taşınmazlarının özgülenebilmesi,
– Cemaat vakıflarına ilişkin, kısmen ya da tümüyle hayrat olarak kullanılmayan taşınmazların, vakıf yönetiminin istemi üzerine Vakıflar Meclisi kararıyla, aynı cemaate ilişkin başka bir vakfa özgülenebilmesi ya da vakfın akarına dönüştürülebilmesi,
– Vakıfların, yurt içi ve yurt dışındaki kişi, kurum ve kuruluşlardan ayni ve nakdi bağış ve yardım alabilmesi; yurt içi ve yurt dışındaki benzer amaçlı vakıf ve derneklere ayni ve nakdi bağış ve yardım yapabilmesi,
– Vakıfların, amacını gerçekleştirmeye yardımcı olmak ve vakfa gelir sağlamak için, Vakıflar Genel Müdürlüğü’ne bilgi vermek koşuluyla iktisadi işletme ve şirket kurabilmesi ya da kurulmuş şirketlere ortak olabilmesi,
olanaklı kılınmıştır.
Türk Medeni Yasası’nın,
– 101. maddesinde, vakıfların, gerçek ya da tüzelkişilerin yeterli mal ve hakları belli ve sürekli bir amaca özgülemeleriyle oluşan, tüzelkişiliğe sahip mal toplulukları olduğu,
Cumhuriyet’in Anayasa ile belirlenen niteliklerine ve Anayasa’nın temel ilkelerine, hukuka, ahlaka, ulusal birliğe, ulusal çıkarlara aykırı ya da belli bir ırk ya da cemaat mensuplarını desteklemek amacıyla vakıf kurulamayacağı,
– 102. maddesinde, vakıf kurma istencinin resmi senetle ya da ölüme bağlı işlemle açıklanacağı; vakfın, yerleşim yeri mahkemesinde tutulan sicile tescil ile tüzelkişilik kazanacağı,
– 105. maddesinde, özgülenen malların mülkiyeti ile hakların, tüzelkişiliğin kazanılmasıyla vakfa geçeceği,
– 106. maddesinde, vakfın adının, amacının, bu amaca özgülenen mal ve hakların, vakfın örgütlenme ve yönetim biçimi ile yerleşim yerinin vakıf senedinde gösterileceği,
– 109. maddesinde de, vakfın bir yönetim organının bulunmasının zorunlu olduğu; vakfedenin, gerekli gördüğü başka organları da vakıf senedinde gösterebileceği,
belirtilmiştir.
Türk Medeni Yasası’nın değinilen kurallarından hareketle, vakfı oluşturan ögeleri, mal, amaç, malın bu amaca özgülenmesi, vakıf kurma istenci ve bu istencin yetkili makamca tescili, yani geçerli bulunması olarak saymak olanaklıdır.
Mal, vakfın ortaya çıkması için gerekli ilk ögedir. İkinci olarak, vakfı kuran kişinin, anlaşılabilir açıklıkta, sürekli ve gerçekleştirilmesi olanaklı bir amacı serbestçe belirlemesi gerekir. Ancak, bu amaç Yasa’da belirtilen koşullara uygun olmalıdır. Üçüncüsü, kişi belirlediği bu amaca hizmet edecek nitelikte ve yeterlilikte olan malını, bir tüzelkişilik oluşturmak amacıyla ayırmalı, yani bu malı belirlediği amaca özgülemelidir. Son olarak da, kişinin vakıf tüzelkişiliğini kurma istenci yasanın öngördüğü biçimde açıklanmalı ve amacının yasanın öngördüğü yöntem ve koşullara uygun olduğu tescil edilmelidir.
Görüldüğü gibi, vakıf tüzelkişiliğinin oluşması, vakfeden yönünden mülkiyet, örgütlenme ve işletme hakkının kullanılmasıyla doğrudan ilgilidir. Bu ilgi, kişinin vakfettiği mal üzerindeki mülkiyet hakkından, sınırsız ve tam tasarruf yetkisinden, yine kendisinin istenciyle belirlediği koşullarda vazgeçilmesini gerektirmektedir.
Yukarıda yapılan açıklamalar, Medeni Yasa’dan önce kurulmuş ve 2762 sayılı Yasa’yla korunan eski vakıflar için de geçerlidir. Çünkü, bu vakıflarda da vakfın statüsü, vakfeden tarafından düzenlenmiştir.
Vakfiye ya da vakıf senedi, vakfın kurucu belgesidir. Bu belge, vakfın konusuna, amacına ve organlarına ilişkin vakfedenin tüm istek ve istencini yansıtan düzenlemeler içerir. Vakfiye ya da vakıf senedinin düzenlemeleri birer hukuk kuralı etki, değer ve gücündedir. Vakıf kurma işlemi tamamlandıktan sonra bu kurallar, vakfedeni, vakfı yönetenleri, vakıftan yararlanacakları, üçüncü kişileri ve Devlet’i bağlar. Bu nedenle, kurucu istenci yansıtan vakfiye ya da vakıf senetlerini Devlet organları dahil kimse değiştiremez.
Bir özel hukuk işlemi olan vakıf kurma istencinin yasayla belirlenen yönteme uygun olarak açıklanması sonrasında, özel hukuk tüzelkişiliği kazanan mal topluluğunun, mülkiyetine geçen mal ve haklar üzerindeki tasarruf yetkisi, kuşkusuz Anayasa’nın mülkiyet hakkına, tüzelkişiliğin varlığını sürdürmesi de, örgütlenme özgürlüğüne ilişkin kurallarının güvencesi altındadır.
Dolayısıyla, vakıf özel hukuk tüzelkişiliğine ilişkin yasa kurallarının, vakıf kurumunun bu asli niteliğine uygun olması ve bu kurallar ile, vakfı kuranın istencine ve onun istenciyle belirlenen örgütlenme biçimine ve etkinlik alanına, Anayasa’nın mülkiyet hakkı ve örgütlenme özgürlüğüne ilişkin kurallarında öngörülenler dışında, karışılmaması gerekmektedir.
İncelenen Yasa’nın, vakıfları, sosyal devlet olmanın kimi gereklerini üstlenebilecek “ekonomik aktörler” olarak öngördüğü ve yukarıya alınan kuralların bu anlayış ve yaklaşımla kabul edildiği anlaşılmaktadır. Başka bir deyişle, vakıflar, sosyal ve siyasal yaşam içinde bir sivil toplum örgütü olarak öngörülmüştür.
Yalnızca hayır için topluma hizmet etme kurumları olan vakıfların, ekonomik aktör, siyasal ve sosyal bir örgütlenme modeli, demokratik kitle örgütü ya da sivil toplum örgütü olarak nitelendirilmesine olanak bulunmamaktadır. Bu nedenle, yasakoyucunun incelenen Yasa’da ortaya koyduğu yaklaşımla oluşturulan yapılanmanın “vakıf” niteliği taşımayacağı açıktır.
Yasa’yla, tüzelkişiliği oluşturan kurucu istence bağlı kalmaksızın, vakfedenin çizdiği konu, amaç, örgütlenme ve yönetim biçiminin dışına çıkılması ya da çıkılmasına izin verilmesi, başka bir anlatımla, vakfın yönetiminin, amacının ve mallarının serbestçe değiştirilmesi ya da değiştirilmesine izin verilmesi durumunda ortaya çıkan yapının, hukukun tanımladığı biçimiyle vakfın özel hukuk tüzelkişiliği olarak nitelendirilmesine olanak kalmayacaktır.
Oysa, yasakoyucu, vakfiye ya da vakıf senedinde kural olup olmadığını aramaksızın, incelenen Yasa’nın,
– 5. maddesinin üçüncü fıkrasında, yeni vakıfların, vakıf senedinde yazılı amaçlarını gerçekleştirmek üzere, Vakıflar Genel Müdürlüğü’ne bildirimde bulunmak koşuluyla şube ve temsilcilik açabilmesini,
– 12. maddesinin birinci fıkrasında, vakıfların mal edinebilmesini ve malları üzerinde her türlü işlemde bulunabilmesini,
– 16. maddesinin,
¥ Üçüncü fıkrasında, mülhak vakfa ilişkin hayrat taşınmazın özgülenebilmesini,
¥ Son fıkrasında, cemaat vakıflarına ilişkin, kısmen ya da tümüyle hayrat olarak kullanılmayan taşınmazların, vakıf yönetiminin istemi üzerine Vakıflar Meclisi kararıyla, aynı cemaate ilişkin başka bir vakfa özgülenebilmesi ya da vakfın akarına dönüştürülebilmesini,
– 25. maddesinin ikinci fıkrasında, vakıfların, yurt içi ve yurt dışındaki kişi, kurum ve kuruluşlardan ayni ve nakdi bağış ve yardım alabilmesini; yurt içi ve yurt dışındaki benzer amaçlı vakıf ve derneklere ayni ve nakdi bağış ve yardımda bulunabilmesini,
– 26. maddesinin birinci fıkrasında, vakıfların, amacını gerçekleştirmeye yardımcı olmak ve vakfa gelir sağlamak amacıyla, Vakıflar Genel Müdürlüğü’ne bilgi vermek koşuluyla iktisadi işletme ve şirket kurabilmesini, kurulmuş şirketlere ortak olabilmesini,
olanaklı kılmıştır.
Yasakoyucunun, yukarıda belirtilen yaklaşımının tersine, vakıf özel hukuk tüzelkişiliği niteliğinin gereği olarak, incelenen Yasa’da, vakfiye ya da vakıf senedini gözeterek kimi düzenlemeler yaptığı da görülmektedir. Gerçekten, incelenen Yasa’nın,
– 8. maddesinde, yeni vakıfların organlarının tamamlanmasının öncelikle vakıf senedindeki kurallara göre yapılması öngörülmüş,
– 14. maddesinde, eski vakıfların vakfiyelerindeki koşulların yerine getirilmesine eylemli olarak ya da hukuken olanak kalmaması durumunda, Vakıflar Meclisi’nce bu koşulların değiştirilmesi, vakfedenin istencine aykırı olmaması koşuluna bağlanmış,
– 25. maddesinin birinci fıkrasında, vakıfların amaç ya da etkinlikleri doğrultusunda uluslararası etkinlik ve işbirliğinde bulunabilmesi, yurt dışında şube ve temsilcilik açabilmesi, üst kuruluş kurabilmesi ve yurt dışında kurulmuş kuruluşlara üye olabilmesi, bu konuların vakıf senedinde yer alması koşuluna bağlı kılınmış,
– 27. maddesinde, sona eren yeni vakıfların tasfiyesinden arta kalan mal ve haklar üzerinde öncelikle vakıf senedine göre işlem yapılması öngörülmüştür.
Sonuç olarak Yasa’nın,
– Vakıfların,
¥ Yurt içinden ve yurtdışından bağış ve yardım alabilmesini ya da yurt içi ve yurt dışındaki benzer amaçlı vakıf ve derneklere bağış ve yardım yapabilmesini,
¥ Yeni taşınmaz mal edinebilmesini,
¥ İktisadi işletme ve şirket kurabilmesini ya da kurulmuş şirketlere ortak olabilmesini,
– Yeni vakıfların yurt içinde şube ve temsilcilik açabilmesini,
– Mülhak vakıfların hayrat niteliğindeki taşınmazlarını özgüleyebilmelerini,
– Cemaat vakıflarının, kısmen ya da tümüyle hayrat olarak kullanılmayan taşınmazlarının, vakıf yönetiminin istemi üzerine Vakıflar Meclisi kararıyla, aynı cemaate ilişkin başka bir vakfa özgülenebilmesi ya da vakfın akarına dönüştürülebilmesini,
vakfiyelerinde ya da vakıf senetlerinde kural bulunması koşuluna bağlamayan 5. maddesinin üçüncü fıkrası, 12. maddesi, 16. maddesinin üçüncü ve son fıkraları, 25. maddesinin ikinci fıkrası ve 26. maddesi; hukukun genel ilkeleriyle, Anayasa’nın 2. maddesinde yer verilen hukuk devleti niteliğinin gereği olan hukuk güvenliği ilkesiyle, Anayasa’nın örgütlenme özgürlüğü ve mülkiyet hakkına ilişkin 33 ve 35. maddelerindeki kurallarla bağdaşmamaktadır.
2-Yasa’nın,
-12. maddesinde,
“Vakıflar; mal edinebilirler, malları üzerinde her türlü tasarrufta bulunabilirler.
Genel Müdürlüğe ve mazbut vakıflara ait akar mallar ile hakların daha yararlı olanları ile değiştirilmesine, paraya çevrilmesine veya değerlendirilmesine Meclis yetkilidir.
Mülhak, cemaat, esnaf vakıfları ile yeni vakıflara, başlangıçta özgülenen mal ve haklar, vakıf yönetiminin başvurusu üzerine, haklı kılan sebepler varsa, Denetim Makamının görüşü alınarak mahkeme kararı ile sonradan iktisap ettikleri mal ve hakları ise bağımsız ekspertiz kuruluşlarınca düzenlenecek rapora dayalı olarak vakıf yetkili organının kararı ile daha yararlı olanları ile değiştirilebilir veya paraya çevrilebilir.
Vakıf yöneticileri, iktisap ettikleri veya değiştirdikleri taşınmaz malları tapuya tescil tarihinden itibaren bir ay içerisinde Genel Müdürlüğe bildirirler.
Kurucularının çoğunluğu yabancı uyruklu olan vakıfların, taşınmaz mal edinmeleri hakkında, 22/12/1934 tarihli ve 2644 sayılı Tapu Kanununun 35 inci maddesi uygulanır.”,
– 14. maddesinde,
“Vakıfların, vakfiyelerindeki şartların yerine getirilmesine fiilen veya hukuken imkan kalmaması halinde; vakfedenin iradesine aykırı olmamak kaydıyla mazbut vakıflarda Genel Müdürlüğün; mülhak, cemaat ve esnaf vakıflarında, vakıf yöneticilerinin teklifi üzerine bu şartları değiştirmeye; hayır şartlarındaki parasal değerleri güncel vakıf gelirlerine uyarlamaya Meclis yetkilidir.”,
– 16. maddesinde,
“Mazbut vakıflara ait hayrat taşınmazlara, Genel Müdürlük tarafından öncelikle vakfiyeleri doğrultusunda işlev verilir. Genel Müdürlükçe değerlendirilemeyen veya işlev verilemeyen hayrat taşınmazlar; fiilen asli niteliğine uygun olarak kullanılıncaya kadar kiraya verilebilir.
Bu hayrat taşınmazlar; Genel Müdürlükçe işlev verilmek amacıyla, vakfiyesinde yazılı hizmetlerde kullanılmak üzere Genel Müdürlüğün denetiminde onarım ve restorasyon karşılığı kamu kurum ve kuruluşlarına, benzer amaçlı vakıflara veya kamu yararına çalışan derneklere tahsis edilebilir.
Mülhak vakfa ait hayrat taşınmazın tahsisinde Genel Müdürlük görüşü alınır.
Tahsis edilen taşınmaz; ticari bir faaliyette kullanılamaz, tahsise aykırı kullanımın tespiti halinde Genel Müdürlüğün talebi üzerine taşınmaz, bulunduğu yerin mülki amirliğince tahliye edilir.
Cemaat vakıflarına ait, kısmen veya tamamen hayrat olarak kullanılmayan taşınmazlar, vakıf yönetiminin talebi halinde Meclis kararıyla; aynı cemaate ait başka bir vakfa tahsis edilebilir veya vakfın akarına dönüştürülebilir.”,
– 25. maddesinde,
“Vakıflar; vakıf senetlerinde yer almak kaydıyla, amaç veya faaliyetleri doğrultusunda, uluslararası faaliyet ve işbirliğinde bulunabilirler, yurt dışında şube ve temsilcilik açabilirler, üst kuruluşlar kurabilirler ve yurt dışında kurulmuş kuruluşlara üye olabilirler.
Vakıflar; yurt içi ve yurt dışındaki kişi, kurum ve kuruluşlardan ayni ve nakdi bağış ve yardım alabilirler, yurt içi ve yurt dışındaki benzer amaçlı vakıf ve derneklere ayni ve nakdi bağış ve yardımda bulunabilirler. Nakdi yardımların yurt dışından alınması veya yurt dışına yapılması banka aracılığı ile olur ve sonuç Genel Müdürlüğe bildirilir. Bildirimin şekli ve içeriği yönetmelikle düzenlenir.”,
– 26. maddesinde,
“Vakıflar; amacını gerçekleştirmeye yardımcı olmak ve vakfa gelir temin etmek amacıyla, Genel Müdürlüğe bilgi vermek şartıyla iktisadi işletme ve şirket kurabilir, kurulmuş şirketlere ortak olabilirler.
Genel Müdürlük; Bakanlar Kurulu kararıyla Genel Müdürlük ve mazbut vakıfların gelirleri ve akar malları ile iktisadi işletme veya şirket kurmaya yetkilidir. Şirket hisseleri ve hakların daha yararlı olanları ile değiştirilmesi, paraya çevrilmesi, değerlendirilmesi ve bunlara bağlı her türlü hakkın kullanılması ile ortaklık paylarına bağlı hakların kullanılması Genel Müdürlük tarafından yürütülür.”,
düzenlemelerine yer verilmiştir.
Yasa’nın 3. maddesinde, bu Yasa’da geçen “vakıflar” sözcüğünün, mazbut, mülhak, cemaat ve esnaf vakıfları ile yeni vakıfların tümünü kapsadığı belirtilmiş; yukarıya metni alınan madde düzenlemelerinde de, vakıflar bağlamında cemaat (azınlık) vakıflarıyla ilgili esaslı değişiklikler yapılmıştır. Bu değişikliklerin öncelikle Lozan Antlaşması yönünden incelenmesi gerekmektedir. Çünkü, cemaat (azınlık) vakıflarının varlıkları Lozan Antlaşması’na dayanmaktadır.
Lozan Antlaşması, Türkiye Devleti’nin uluslararası düzlemde hukuksal ve siyasal kuruluş belgesidir. Lozan Antlaşması’yla, Türkiye Cumhuriyeti’nin Ulusal And sınırları içinde, özgür ve bağımsız bir devlet olarak varlığı tanınmış ve Türkiye Cumhuriyeti dünya uluslar ailesine bağımsız bir devlet olarak kabul edilmiştir.
Dolayısıyla, Lozan Antlaşması, Cumhuriyet dönemi hukuk sisteminin temelini oluşturmaktadır. Bu niteliği nedeniyle, Antlaşma kuralları “anayasal değerde”dir.
Nitekim, Anayasa Mahkemesi, Lozan Antlaşması’nda yer alan “karşılıklı işlem” ilkesini, “anayasal değerde” kabul ederek “anayasallık bloku”na katmış ve denetiminde ölçü norm olarak kullanmıştır.
Bu nedenle, yasakoyucunun, kabul ettiği yasalarda Lozan Antlaşması kurallarını gözönünde bulundurması hukuksal gerekliliktir.
Lozan Antlaşması’nın, “Akalliyetlerin Himayesi” başlıklı Üçüncü Faslında yer alan 37-45. maddelerinde, azınlık olarak nitelendirilen “gayrimüslim Türk tebaa”nın kimi bireysel haklarının yanı sıra, kolektif/grup haklarının korunması da düzenlenmiştir.
Antlaşma’nın, 37. maddesiyle, Türkiye, bu fasılda yer alan kuralların temel yasalar olarak tanınmasını, hiçbir yasanın, yönetmeliğin, tüzüğün ve resmi işlemin bu kurallara aykırı ya da çelişir olmamasını ve bu kurallardan üstün sayılmamasını yükümlenmiştir.
Antlaşma’nın,
– 39. maddesinin birinci fıkrasında, Müslüman olmayan azınlıklara mensup Türk yurttaşlarının Müslümanların yararlandıkları aynı yurttaşlık haklarıyla siyasal haklardan yararlanacağı,
– 42. maddesinin son fıkrasında, Türkiye Hükümeti’nin, söz konusu azınlıklara ilişkin kiliselere, havralara, mezarlıklara ve öteki din kurumlarına tam koruma sağlamayı yükümlendiği, bu azınlıkların Türkiye’deki vakıflarına, din ve hayır işleri kurumlarına her türlü kolaylığı ve izni sağlayacağı, ayrıca, Türkiye Hükümeti’nin yeniden din ve hayır kurumları kurulması için bu nitelikteki öteki özel kurumlara sağlanmış kolaylıklardan hiçbirini esirgemeyeceği,
– 45. maddesinde de, “ahdi karşılıklılık” kuralı getirilerek, bu fasıldaki kurallarla Türkiye’nin Müslüman olmayan azınlıklara tanımış olduğu hakların, Yunanistan tarafından da kendi ülkesinde bulunan Müslüman azınlığı tanınacağı,
belirtilmiştir.
İncelenen Yasa’yla cemaat vakıflarına ilişkin olarak getirilen en önemli değişiklik, bunların mülhak vakıf statüsünden uzaklaştırılarak, Türk Medeni Yasası’na göre kurulan yeni vakıflara yakınlaştırılmasıdır.
Nitekim, Yasa’nın 5. maddesinin dördüncü fıkrasında, esnaf vakıflarının mülhak vakıflara ilişkin kurallara bağlı olduğunun belirtilmesine karşılık, cemaat vakıflarına ilişkin benzer bir düzenleme yapılmamıştır.
Yasa’nın ilgili diğer kurallarında da, mazbut, mülhak ve yeni vakıflardan ayrı olarak cemaat vakıflarından söz edilmektedir. Hatta, Yasa’nın 41. maddesiyle, cemaat vakıflarının, mülhak vakıflardan ayrı olarak, Vakıflar Genel Müdürlüğü’nün en üst karar organı olan Vakıflar Meclisi’ne bir asıl ve bir yedek üye seçmesi esası getirilmiştir.
Dolayısıyla, yasakoyucunun cemaat vakıflarını eski vakıflar arısında ayrı bir tür olarak nitelendirdiği açıkça ortadadır.
Bunun sonucunda, Türk Devrimi’nin tasfiye ettiği “Şer-i Hukuk” düzeni içinde kurulmuş eski vakıfların tasfiyesini amaçlayan yaklaşımın ve bu yaklaşımın gereği olarak tüm eski vakıflar üzerinde Vakıflar Genel Müdürlüğü aracılığıyla kurulan oldukça sıkı izin ve denetim sisteminin, neredeyse tümüyle ortadan kaldırıldığı görülmektedir.
Bu bağlamda, Vakıflar Genel Müdürlüğü’nün, 2762 sayılı Yasa’yla cemaat vakıfları üzerindeki sıkı denetimi kaldırılmakta, eski vakıf olmalarına karşın, bu vakıfların, mazbut vakıflar arasına alınmasının önü kesilmektedir. Çünkü, Yasa’nın 7. maddesinin birinci fıkrasına göre, on yıl süreyle yönetici atanamayan ya da yönetim organı oluşturulamayan mülhak vakıflar, ancak mahkeme kararıyla mazbut vakıflar arasına alınabilmekte, cemaat vakıfları mülhak vakıflar arasından çıkarıldığından bu vakıfların yargı kararıyla da mazbut vakfa dönüştürülmesi engellenmiş olmaktadır.
İncelenen Yasa’yla, cemaat vakıflarının, mülhak vakıflar arasından çıkarılıp yeni vakıflara benzer ayrı bir tür gibi değerlendirilmesinin doğal sonucu olarak, bu vakıfların amaç ve etkinlikleri doğrultusunda giderek gelişmelerine de olanak sağlanmaktadır.
Nitekim, incelenen Yasa’nın;
– 12. maddesiyle, sözü edilen vakıfların, dini, hayri, sosyal, eğitsel, sağlık ve kültürel alanlardaki gereksinimleriyle sınırlı olmaksızın ve herhangi bir merciden izin almaksızın mal edinme ve bunlar üzerinde tasarrufta bulunma hakkına kavuşturulduğu,
– 14. maddesiyle, yöneticilerinin istemi ve Vakfılar Meclisi’nin kararıyla vakfın amaç ve işlevinin değiştirilmesine olanak tanındığı,
– 16. maddesinin son fıkrasıyla, kısmen ya da tamamen hayrat olarak kullanılmayan cemaat vakıfları taşınmazlarının, yöneticilerinin istemi ve Vakıflar Meclisi kararıyla, aynı cemaate ilişkin başka bir vakfa tahsis edilmesine ya da vakfın akarına dönüştürülmesine olanak sağlandığı,
– 25. maddesinin ikinci fıkrasıyla, herhangi bir merciden izin almaksızın yurt içi ve yurt dışındaki kişi, kurum ve kuruluşlardan ayni ve nakdi bağış ve yardım alabilmelerine, yurt içi ve yurt dışındaki benzer amaçlı vakıf ve derneklere ayni ve nakdi bağış ve yardım yapabilmelerinin yolunun açıldığı,
– 26. maddesiyle, herhangi bir merciden izin almaksızın, amacın gerçekleştirilmesine yardımcı olmak ve vakfa gelir sağlamak amacıyla iktisadi işletme ve şirket kurmalarına ya da kurulmuş şirketlere ortak olmalarına olanak tanındığı,
– Geçici 7. maddesiyle de, daha önce 4771 ve 4778 sayılı yasalardaki bu sınırlamalar nedeniyle mülkiyetlerine geçiremedikleri,
¥ 1936 Beyannamelerinde kayıtlı olup, halen tasarruflarında bulunan “nam-ı müstear” ya da “nam-ı mevhum”lar adına tapuda kayıtlı taşınmazların,
¥ 1936 Beyannamesinden sonra cemaat vakıflarınca satın alınmış ya da cemaat vakıflarına vasiyet edildiği ya da bağışlandığı halde, mal edinememe gerekçesiyle halen hazine ya da Genel Müdürlük ya da vasiyet edenler ya da bağışlayanlar adına tapuda kayıtlı taşınmazların,
tapu kayıtlarındaki hak ve yükümlülükleri ile birlikte, Yasa’nın yürürlüğe girdiği günden başlayarak 18 ay içinde başvurulması durumunda, Vakıflar Meclisi’nin olumlu kararından sonra, ilgili tapu sicil müdürlüklerince cemaat vakıfları adına tescillerinin yapılmasına olanak sağlandığı,
görülmektedir.
Cemaat (azınlık) vakıfları, Türkiye’de yaşayan ve Türk yurttaşı olan, Ermeni, Yahudi ve Rumlar tarafından Osmanlı Hukuk düzeni içinde kurulan, Lozan Antlaşması gereğince 2762 sayılı Vakıflar Yasası’yla tüzelkişilik kazandırılan dini ve hayri kurumlardır.
Yukarıda da belirtildiği gibi, Lozan Antlaşması’nın 42. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Türk Hükümeti, söz konusu azınlıklara ait kiliselere, havralara, mezarlıklara ve öteki din kurumlarına tam bir koruma sağlamayı yükümlenir. Bu azınlıkların Türkiye’deki vakıflarına, din ve hayır işleri kurumlarına her türlü kolaylıklar ve izinler sağlanacak ve Türk Hükümeti, yeniden din ve hayır kurumları kurulması için, bu nitelikte öteki özel kurumlara sağlanmış gerekli kolaylıklardan hiçbirini esirgemeyecektir.” denilmektedir.
Türkiye Cumhuriyeti, Lozan Antlaşması’yla, Osmanlı hukuk düzeninin eseri olan ve o tarihte yürürlükte bulunan “şer’i hukuk” esaslarına göre kurulan cemaat vakıflarını, belirtilen koşullarla koruma ve diğer vakıflarla eşit işleme bağlı tutma yükümlülüğü altına girmiştir.
17.02.1926 günlü, 743 sayılı “Türk Kanunu Medenisi”nin yürürlüğe girmesiyle, bu dönemden önce kurulan eski vakıfların yeni Yasa kurallarına bağlı olması uygun görülmediğinden, 19.06.1926 günlü, 864 sayılı “Kanunu Medeninin Sureti Meriyet ve Şekli Tatbiki Hakkında Kanun”un 8. maddesinde, Medeni Yasa’nın yürürlüğe girmesinden önce kurulan vakıflara ilişkin ayrı bir yasal düzenleme yapılacağı belirtilmiş ve bu madde uyarınca 05.06.1935 günlü, 2762 sayılı Vakıflar Yasası çıkarılmıştır.
Vakıflar Yasası’yla, Türk Medeni Yasası’ndan önce eski hukuka göre kurulan vakıflara ilişkin olarak, varlıklarına ve vakfiyelerine zorunlu durumlar dışında dokunmadan, yeni ilke ve yöntemler getirilmiş, Lozan Antlaşması’nın 42. maddesinde sözü edilen azınlık vakıfları bu Yasa’nın kapsamına alınmıştır.
864 sayılı Yasayı yürürlükten kaldıran 03.12.2001 günlü, 4722 sayılı yeni “Türk Medeni Kanununun Yürürlüğü ve Uygulama Şekli Hakkında Kanun”un 8. maddesinde ise, Türk Medeni Yasası’nın yürürlüğe girmesinden önce kurulan vakıflar için yürürlükte olan özel kurallar saklı tutularak yürürlükleri sürdürülmüştür.
Dolayısıyla, günümüzde, 04.10.1926 gününden önce kurulan tüm vakıflar ile cemaat vakıfları 2762 sayılı Vakıflar Yasası kurallarına bağlı olup, Vakıflar Genel Müdürlüğü tarafından denetlenmektedir.
Vakıflar Yasası’nın 44. maddesine göre, vakıf olarak tasarruf ettikleri, vergi kayıtları, kira sözleşmeleri ve Yasa’nın yayınlanmasından sonra tapuya verilmiş defterler ve kuruluşların hesap defterleri ve buna benzer belgelerle anlaşılacak yerler “vakıf kütüğü”ne kaydedilmiş; ayrıca, geçici madde uyarınca, sahip oldukları tüm taşınır ve taşınmaz malların envanterini gösteren “beyannameler” verilmiştir.
Böylece, 2762 sayılı Yasa uyarınca “vakıf kütüğüne” kaydedilen ve ÔTürk Vakfı’ statüsü kazanan cemaat (azınlık) vakıfları, aynı Yasa’nın 1. maddesi gereği, ilgili cemaatlerce seçilen kişi ya da kurullarca yönetilmektedir.
Bu vakıfların taşınmaz mal edinmesi, bağış ve vasiyet kabul etmesi konularında açık kurallar olmadığından, konu yargıda yıllarca tartışılmıştır. 08.05.1974 günlü, E.1971/2-820, K. 1974/505 sayılı Yargıtay Hukuk Genel Kurulu Kararı ile, cemaat vakıflarının 2762 sayılı Yasa’ya göre verdikleri “beyanname”ler, “vakıfname” olarak kabul edilmiş; ancak, bu vakıfnamede mal edinmeye ilişkin bir düzenlemenin bulunmaması durumunda bu vakıfların mal edinemeyeceklerine, bağış ve vasiyet kabul edemeyeceklerine hükmedilmiş; böylece, bu yöndeki tartışmalar sona erdirilmiştir.
Öte yandan, 2762 sayılı Yasa kapsamındaki cemaat vakıflarının sayısı 160 dolayında olup, Medeni Yasa’yla yeni cemaat vakfı kurulması da yasaklanmıştır. Ancak, uygulamada, uluslararası hukuk kuralları gereğince azınlık tanımı yapılırken Türkiye’nin imzaladığı antlaşmalardaki azınlıkların esas alındığı görülmektedir ki, bu bağlamda Türkiye’deki azınlıklar “gayrimüslüm azınlıklar” olarak tanımlanmakta ve kaynağı da Lozan Antlaşması’na dayanmaktadır.
Daha sonra, 03.08.2002 günlü, 4471 sayılı Yasa ile 2762 sayılı Vakıflar Yasası’nın 1. maddesinin sonuna eklenen fıkralarla, cemaat vakıflarının taşınmaz mal edinmelerine olanak sağlanmıştır.
Açılan dava üzerine, Anayasa Mahkemesi, 27.12.2002 günlü, E.2002/146, K.2002/201 sayılı kararı ile, cemaat vakıflarının, vakfiyeleri olup olmadığına bakılmaksızın dini, hayri, sosyal, eğitsel, sağlık ve kültürel alanlardaki gereksinimlerini gidermek üzere Bakanlar Kurulu’nun izniyle taşınmaz mal edinmelerine ve bunlar üzerinde tasarrufta bulunmalarına, ayrıca daha önce 2762 sayılı Yasa’nın 44. maddesi uyarınca vakıf kütüğüne tescil edilmişler dışında, 4771 sayılı Yasa’nın yürürlüğe girdiği güne kadar tasarruflarında bulundurdukları taşınmazlar ile bağış ve vasiyet yoluyla edindikleri taşınmazları da mülk edinmelerine olanak tanınmasını Anayasa’ya aykırı bulmamıştır.
Ancak, incelenen Yasa’yla cemaat vakıfları için getirilen düzenlemelerin ortaya çıkardığı hukuksal tablonun, Anayasa Mahkemesi’nin bu kararında değinilen tablodan oldukça farklı olduğu tartışmasızdır.
Çünkü, incelenen Yasa’yla getirilen düzenlemelerle, yukarıda da belirtildiği gibi, cemaat vakıflarının mülhak vakıflar arasından çıkarılıp yeni vakıflara benzer ayrı bir tür gibi değerlendirilmesinin doğal sonucu olarak, bu vakıfların amaç ve etkinlikleri doğrultusunda giderek gelişmelerine ve etkinliklerini artırmalarına olanak sağlanmaktadır.
Anayasa’nın 176. maddesinde, Anayasa’nın dayandığı temel görüş ve ilkeleri belirten Başlangıç bölümünün, Anayasa metnine dahil olduğu açıklanmış, madde gerekçesinde de, bu bölümün Anayasa’nın diğer kurallarıyla eşdeğerde olduğu vurgulanmıştır.
Anayasa’nın, Cumhuriyet’in niteliklerini belirleyen 2. maddesinde ise, Türkiye Cumhuriyeti’nin, Başlangıç bölümünde belirtilen temel ilkelere dayanan demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu belirtilerek Başlangıçta yazılı temel ilkeler, Cumhuriyet’in nitelikleriyle özdeşleştirilmiştir.
Başlangıç bölümünün beşinci paragrafında, hiçbir etkinliğin Türk ulusal çıkarlarının, Türk varlığının, Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esasının, Türklüğün tarihi ve manevi değerlerinin, Atatürk ulusçuluğu, ilke ve devrimlerinin karşısında korunma göremeyeceği belirtilerek, Anayasa’nın öngördüğü hukuk düzeni içinde ulusal çıkarların her şeyin üzerinde tutulması gerektiği kabul edilmiştir.
Yine Anayasa’nın 2. maddesinde, Cumhuriyet’in nitelikleri belirtilirken devlet ve toplum çıkarlarına öncelik tanınmış; 3. maddesinde, Türk Devleti’nin ülkesi ve ulusuyla bölünmez bir bütün olduğu vurgulanmış; 5. maddesinde de, Türk Ulusu’nun bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyet’i ve demokrasiyi korumak, Devlet’in temel amaç ve görevleri arasında sayılmıştır.
Öte yandan, Anayasa’nın 10. maddesinde, herkesin, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasal düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri nedenlerle ayırım gözetilmeksizin yasa önünde eşit olduğu kurala bağlanmıştır. Anayasa’da ve yasalarımızda, mülkiyet hakkı ve örgütlenme özgürlüğündeki sınırlamalar dışında, tüm bireysel hak ve özgürlüklerden yararlanma yönünden, Türk yurttaşları arasında herhangi bir fark yaratılmamış ve ayırım yapılmamıştır.
Bu bağlamda, Medeni Yasa’nın 101. maddesinin üçüncü fıkrasında, Cumhuriyet’in Anayasa ile belirlenen niteliklerine ve Anayasa’nın temel ilkelerine, hukuka, ahlaka, ulusal birliğe ve ulusal çıkarlara aykırı ya da belli bir ırk ya da cemaat mensuplarını desteklemek amacıyla vakıf kurulması yasaklanmıştır.
Cemaat vakıflarının korunmasının dayanağını oluşturan Lozan Antlaşması’nın Türkiye Cumhuriyeti’nin benimsediği çağdaş, laik hukuk düzeni ile gereği sağlanmış, konumuz yönünden anlamı ise, Medeni Yasa’nın 101. maddesiyle somutlaşmıştır.
Medeni Yasa’nın 101. maddesiyle getirilen kesin yasak karşısında, azınlık çoğunluk ayrımı yapılmadan cemaat vakfı türünde bir vakfın Türkiye’de kurulması hiçbir biçimde olanaklı değildir.
Bu nedenlerle, eskiden kurulmuş cemaat vakıflarına, bu niteliklerini değiştirmemelerine karşın, ekonomik ve siyasal güç elde edecekleri biçimde yeni haklar ve ayrıcalıklar tanınmasını ve bunların mülhak vakıf statüsünden çıkarılarak yeni bir vakıf türü biçiminde yaşayan hukuksal varlıklar olarak sosyal yaşama katılmalarını sağlayacak düzenlemeleri, Lozan Antlaşması’yla, Türkiye Cumhuriyeti’nin kuruluş ilkelerinin ortaya konulduğu anayasal ilkelerle, mevcut hukuk sistemiyle, Anayasa’nın ayrıcalıkları yasaklayan 10. maddesiyle ve ayrıca ulusal çıkarlarla ve kamu yararıyla bağdaştırmak olanaklı değildir.
Ayrıca, Yasa’nın 41. maddesinde, Vakıflar Meclisi’nin,
– Genel Müdür, üç Genel Müdür yardımcısı ve 1. Hukuk Müşaviri olmak üzere beş,
– Vakıf konusunda bilgi ve deneyim sahibi yükseköğretim mezunları arasından Başbakan’ın önerisi üzerine ortak kararname ile atanacak beş,
– Yeni vakıflarca seçilecek üç,
– Mülhak ve cemaat vakıflarınca seçilecek birer,
üye olmak üzere toplam onbeş üyeden oluşacağı; ayrıca yeni vakıfların üç, mülhak ve cemaat vakıflarının birer yedek üye seçeceği belirtilmiştir.
Görüldüğü gibi maddede, Vakıflar Meclisi’nde cemaat vakıflarınca seçilecek bir üyenin de bulunması öngörülmektedir.
En üst karar organı olan ve Yasa’yla önemli görevler verilen Vakıflar Meclisi’nde, cemaat vakıflarınca seçilecek bir üyenin bulunması, bu vakıfları, Lozan Antlaşması’ndaki konumlarının çok ötesine çıkarmanın aracı durumuna getirecektir.
Öte yandan, bir mülhak vakfın mazbut vakıflar arasına alınması tüzelkişiliğinin sona erdirilerek, varlığının mazbut vakıflar tüzelkişiliği içinde eritilmesi, temsilinin ve yönetiminin de Vakıflar Genel Müdürlüğü’ne devredilmesi sonucunu doğurmaktadır.
Türk Medeni Yasası’na göre kurulan vakıfların nasıl sona erdirileceği ise, Medeni Yasa’nın 116. maddesinde düzenlenmiştir. Maddeye göre, amacının gerçekleşmesinin olanaksız duruma gelmesi ve değiştirilmesine de olanak bulunmaması durumunda, vakfın kendiliğinden sona ereceği mahkeme kararıyla sicilden silineceği; yasak amaç güttüğü ya da yasak etkinliklerde bulunduğu sonradan anlaşılan ya da amacı sonradan yasaklanan vakfın amacının değiştirilmesine olanak bulunmaması durumunda da, vakfın denetim makamının ya da Cumhuriyet savcısının başvurusu üzerine duruşma yapılarak dağıtılacağı belirtilmiştir. Bu kuralların, “yeni vakıf” olmadığı için cemaat vakıflarına uygulanamayacağı ortadadır.
Buna karşılık, incelenen Yasa’yla cemaat vakıfları mülhak vakıf statüsünden uzaklaştırılarak yeni vakıf statüsüne yakınlaştırıldığından, bunların yönetim organının oluşturulamaması durumunda mazbut vakıflar arasına alınmasına olanak bulunmadığı gibi, cemaat vakıflarının tüzelkişiliklerinin sona ermesine ilişkin herhangi bir düzenlemenin de bulunmadığı, başka bir anlatımla, bu konunun boşlukta bırakıldığı görülmektedir.
Bu nedenlerle, incelenen Yasa’nın 12., 14., 16., 25., 26. ve 41. maddelerinin Anayasa’nın Başlangıç bölümüne, 2., 3., ve 5. maddelerine aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.
3- Yasa’nın 11. maddesinde,
“Genel Müdürlükçe yapılan tebligata rağmen, bu Kanun uyarınca istenen beyanname, bilgi ve belgeleri zamanında vermeyen, organların vakfiye veya vakıf senedine aykırı olarak toplanmasına sebebiyet veren veya gerçeğe aykırı beyanda bulunan vakıf yönetimine Genel Müdürlükçe her bir eylem için beşyüz Türk Lirası idari para cezası verilir. İdari para cezalarına karşı tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu hükümlerine göre kanun yoluna başvurulabilir.”
düzenlemesine yer verilmiştir.
Maddeyle gönderme yapılan 5326 sayılı Kabahatler Yasası’nın 3. maddesi, itiraz yoluyla açılan dava sonunda, Anayasa Mahkemesi’nin 1.3.2006 günlü, E.2005/108, K.2006/35 sayılı kararıyla iptal edilmiştir.
Ancak, doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden, iptal hükmünün, kararın Resmi Gazete’de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesi öngörülmüş olup, iptal kararı 22.7.2006 günlü, 26236 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
Anayasa Mahkemesi’nin sözü edilen kararında, Kabahatler Yasası’nın “Genel kanun niteliği” başlıklı 3. maddesinde yer alan, “Bu Kanunun genel hükümleri diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanır.” kuralı,
“Madde gerekçesinden, özel kanunlarda dağınık biçimde yer alan idari yaptırımların disiplin altına alınarak, özel kanunlarda kabahat türünden fiillerin tanımlanması ve bu fiiller karşılığında öngörülen idari yaptırımların belirlenmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır. Böylece, Kanun’un bu kısmında düzenlenen amaç ve kapsam, tanım, genel kanun niteliği, kanunilik ilkesi, zaman bakımından uygulama, yer bakımından uygulama, kabahatten dolayı sorumluluğun esasları, yaptırım türleri, soruşturma zamanaşımı, karar verme yetkisi ve kanun yolları başlık veya üst başlığı altında sayılan genel ilkelerin özel kanunlardaki kabahat fiilleri hakkında da uygulanması benimsenmiştir.
Yasa’nın 2. maddesindeki kabahat deyiminden, kanunun karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlaşılmaktadır. 16. maddede, kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımlar, idari para cezası ve idari tedbirler olarak belirlenmiştir. İdari tedbirler, mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirlerdir.
İtiraz konusu 3. maddede ‘Bu Kanunun genel hükümleri diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanır’ denilmektedir. Bu kuralın 2. maddedeki tanımla birlikte incelenmesinden, 5326 sayılı Kanun’un idari yargının görev alanını da kapsadığı anlaşılmaktadır. Ancak, Yasa’nın 19. maddesiyle bu kapsamın daraltılarak, diğer kanunlarda kabahat karşılığında öngörülen, belirli bir süre için bir meslek ve sanatın yerine getirilmemesi, işyerinin kapatılması, ruhsat veya ehliyetin geri alınması, kara, deniz veya hava nakil aracının trafikten veya seyrüseferden alıkonulması gibi yaptırımlara ilişkin hükümler, ilgili kanunlarda bu Kanun hükümlerine uygun değişiklik yapılıncaya kadar saklı tutulmaktadır.
Yasa’nın 27. maddesinin (1) numaralı fıkrasında ise, idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde, sulh ceza mahkemesine başvurulabileceği belirtilmektedir. Bu kuralın, ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirler dışındaki, idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararları için uygulanacağı açıktır.
ÉÉÉ.
Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, ‘idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır’; 140. maddesinin birinci fıkrasında, ‘Hakimler ve savcılar adli ve idari yargı hakim ve savcıları olarak görev yaparlar’; 142. maddesinde, ‘Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir’; 155. maddesinin birinci fıkrasında da, ‘Danıştay, idari mahkemelerce verilen kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar’ denilmektedir. Bu kurallara göre, Anayasa’da idari ve adli yargının ayrılığı kabul edilmiştir. Bu ayrım uyarınca idarenin kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemleri idari yargı, özel hukuk alanına giren işlemleri de adli yargı denetimine tabi olacaktır. Buna bağlı olarak idari yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adli yargının görevlendirilmesi konusunda yasakoyucunun geniş takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir.
Ceza hukukundaki gelişmelere koşut olarak, kimi yasal düzenlemelerde basit nitelikte görülen suçlar hakkında idari yaptırımlara yer verildiği görülmektedir. Daha ağır suç oluşturan eylemler için verilen idari para cezalarına karşı yapılacak başvurularda konunun idare hukukundan çok ceza hukukunu ilgilendirmesi nedeniyle adli yargının görevli olması doğaldır. Ancak, idare hukuku esaslarına göre tesis edilen bir idari işlemin, sadece para cezası yaptırımı içermesine bakılarak denetiminin idari yargı alanından çıkarılarak adli yargıya bırakılması olanaklı değildir.
Bu durumda, itiraz konusu kuralla diğer yasalardaki kabahatlere yollama yapılarak, yalnızca yaptırımın türünden hareketle ve idari yargının denetimine tabi tutulması gereken alanlar gözetilmeden, bunları da kapsayacak biçimde başvuru yolu, itiraz, bunlara ilişkin usul ve esasların değiştirilmesi, Anayasa’nın 125. ve 155. maddelerine aykırıdır.” ,
gerekçeleriyle iptal edilmiştir.
Özel hukukta taraflar arasında bir eşitlik söz konusu iken, kamu hukukunda taraflar arasında kamu otoritesinden kaynaklanan bir hiyerarşi bulunmaktadır. Devlet, bireye buyurmak ve kendi istenci doğrultusunda hükmetmek gücüne sahiptir. Bu güç, genel olarak Devlet aygıtının yüklendiği kamu gereksinimlerini gidermek, kamu düzeni ve güvenliğini sağlamak, kamu sağlığını ve ulusal servetleri korumak görevlerinin gereği ve sonucudur.
Sözü edilen görevler kamu otoritesini aynı ölçüde geniş bir tasarruf alanına kavuşturmakta ve bu görevlerin yerine getirilmesi sürecinde aldığı kararları doğrudan uygulama yetkisine sahip kılmaktadır. Bu durum, kamu otoritesinin, yönetsel düzenin korunması ve bu korumanın sürdürülmesi için aldığı ve bireylerin hukuksal durumlarını etkileyen kararlarının ihlalinin kimi yaptırımlara bağlanmasını ve sonuçta kamu otoritesine yaptırım uygulama yetkisi verilmesini zorunlu kılmaktadır. Bu yaptırımlar içinde en önemlisi ise, yasanın açıkça izin verdiği durumlarda idarenin yargı organına başvurmadan uyguladığı, mali nitelikli yaptırımlar olan idari para cezalarıdır.
İncelenen Yasa’nın,
– 36. maddesinin (e) bendinde, mülhak, cemaat ve yeni vakıflar ile esnaf vakıflarının denetimini yapmak, Vakıflar Genel Müdürlüğü’nün görevleri arasında sayılmış,
– 33. maddesinin son fıkrasında da, vakıfların amaca ve yasalara uygunluk denetimi ile iktisadi işletmelerinin etkinlik ve kurallara uygunluk denetiminin Vakıflar Genel Müdürlüğü’nce yapılacağı belirtilerek, denetimin konusu açıklığa kavuşturulmuştur.
Yasa’nın 35. maddesinin birinci fıkrasına göre, Başbakanlığa bağlı bir kamu tüzelkişisi olan Vakıflar Genel Müdürlüğü, denetime ilişkin kamu görevini etkinlikle yerine getirebilmesi için, denetlemekle görevli ve yetkili olduğu vakıfların yöneticilerine, Yasa’nın 11. maddesindeki eylemleri nedeniyle idari yaptırım uygulama yetkisiyle donatılmıştır.
Bu nedenle, Yasa’nın 11. maddesinde yer alan idari para cezası, idare hukuku esaslarına göre tesis edilen bir idari işlem olup, kabahat olarak nitelendirilemez.
Dolayısıyla, bu idari para cezasının yargısal denetiminin, 5326 sayılı Yasa’ya gönderme yapılarak idari yargının görevinden çıkarılıp, adli yargıya bırakılması, Anayasa Mahkemesi’nin yukarıya alınan kararında ortaya konulan gerekçelerle, Anayasa’nın 125. ve 155. maddelerine aykırı düşmektedir.
4- Yasa’nın 68. maddesinde,
“Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, I. Hukuk Müşaviri ile Bölge Müdürü ortak kararnameyle, Rehberlik ve Teftiş Başkanı ile Daire Başkanı, Genel Müdürün teklifi Başbakanın veya görevlendirdiği Devlet Bakanının onayıyla, diğer personel ise Genel Müdür tarafından atanır.”,
düzenlemesine yer verilmiştir.
Düzenlemede, Rehberlik ve Teftiş Başkanı ile Daire Başkanı’nın, Vakıflar Genel Müdürü’nün önerisi üzerine Başbakan’ın ya da görevlendirdiği Devlet Bakanı’nın onayıyla atanması öngörülmüştür.
Yasa’nın 35. maddesindeki düzenlemeye göre, Vakıflar Genel Müdürlüğü, Başbakanlığa bağlı bir kamu tüzelkişisidir.
Yasa’nın 79. maddesinin (b) fıkrasının 4. ve 5. bentleriyle, 657 sayılı Devlet Memurları Yasası’na ekli II sayılı “Ek Gösterge Cetveli”nin, “II-Yargı Kuruluşları, Bağlı ve İlgili Kuruluşlar ile Yüksek Öğretim Kuruluşlarında” başlıklı bölümüne ve (IV) sayılı “Makam Tazminatı Cetveli”nin 5. sırasının (e) bendinin sonuna “Vakıflar Genel Müdürlüğü Rehberlik ve Teftiş Başkanı” eklenmiş; böylece Vakıflar Genel Müdürlüğü Rehberlik ve Teftiş Başkanı’nın ek göstergesi 3600, makam tazminatı göstergesi ise 3000 olarak saptanmıştır.
Bu durum, Rehberlik ve Teftiş Başkanı’nın bürokratik hiyerarşide genel müdür yardımcısı ve üstü düzeyde düşünüldüğünü göstermektedir. Buna karşılık incelenen Yasa’da, sözü edilen kadroya yapılan atamada Cumhurbaşkanı’nın imzasını gerektirmeyen bir yöntem getirilmektedir.
Aynı yöndeki düzenlemeleri nedeniyle, 5394 sayılı “Türkiye İstatistik Kanunu”nun 56. maddesinin birinci fıkrası, Anayasa Mahkemesi’nin 19.12.2005 günlü, E.2005/143, K.2005/99 sayılı kararıyla iptal edilmiştir.
Yüksek Mahkeme’nin kararında,
“ÉYasa’nın 56. maddesinin dava konusu birinci fıkrasında, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığındaki Birinci Hukuk Müşaviri hariç olmak üzere tüm atamaların Başkan tarafından yapılacağı belirtildiğinden, Kurum’da, Birinci Hukuk Müşaviri dışında Başkan Yardımcıları, Daire Başkanları, İstatistik Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürleri ile diğer görevliler Başkan tarafından atanacaktır.
Anayasa’nın 8. maddesinde ‘Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.’ denilmekte, 104. maddesinde de ‘kararnameleri imzalamak’ Cumhurbaşkanı’nın yürütme alanındaki görev ve yetkileri arasında sayılmaktadır. Anayasa’nın 104. maddesinde sözü edilen ‘kararnameler’, Kanun Hükmünde Kararnameler ile Bakanlar Kurulu’nun çeşitli kararnamelerinin yanında üst düzey yöneticilerin atanması ile ilgili müşterek kararnameleri de kapsamaktadır. Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu’nca yerine getirileceğinden, söz konusu kararnamelerin hukuksal geçerliği için her iki tarafın da katılımı gerekmektedir.
Buna göre, kamu politikasının tayinine katılan, etkin bir otoriteye sahip olan, kuruluşların amacının gerçekleşmesinde önemli yetki ve sorumluluklarla donatılan, planlama, örgütlenme, personel ve kadrolarını yöneten, denetim ve temsil gibi işlevleri yerine getiren kamu görevlilerinin, üst düzey yönetici konumunda olmaları nedeniyle bunların atamalarının da müşterek kararname ile yapılması Anayasal zorunluluktur.”
yargısına varılmıştır.
Bu nedenle, incelenen Yasa’yla, üst düzey yönetici olarak düzenlenen “Rehberlik ve Teftiş Başkanı”nın, ortak kararname yerine Genel Müdür’ün önerisi üzerine Başbakan’ın ya da görevlendirdiği Devlet Bakanı’nın onayıyla atanmasını öngören 68. madde kuralının, parlamenter demokratik sistemle, Anayasa’nın 8., 104. ve 105. maddeleriyle, kamu yararı ve kamu hizmetinin gerekleriyle bağdaşmadığı sonucuna varılmaktadır.
Yayımlanması yukarıda açıklanan gerekçelerle uygun görülmeyen 5555 sayılı “Vakıflar Kanunu”, 5, 11, 12, 14, 16, 25, 26, 41 ve 68. maddelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa’nın değişik 89 ve 104. maddeleri uyarınca ilişikte geri gönderilmiştir.
Ahmet Necdet SEZER
CUMHURBAŞKANI